海綿城市是一種(zhǒng)先進(jìn)的雨水管理理念，由于其具有緩解城市内澇、爲經(jīng)濟下行提供支撐和改善民生的重大意義，得到了從中央到地方各級政府的全力推進(jìn)。據測算，“十三五”末海綿城市建設總投資將(jiāng)突破萬億。 

海綿城市是指城市能(néng)夠像海綿一樣，在适應環境變化和應對(duì)自然災害等方面(miàn)具有良好(hǎo)的“彈性”，下雨時(shí)吸水、蓄水、滲水、淨水，需要時(shí)將(jiāng)續存的水“釋放”并加以利用。海綿城市的本質是解決城鎮化與資源環境的協調和諧問題，與傳統城市開(kāi)發(fā)方式相比在技術和理念上都(dōu)具有先進(jìn)性：

傳統城市開(kāi)發(fā)方式改變原有水生态，海綿城市則保護原有水生态; 

傳統城市的建設模式是粗放式的、破壞式的，海綿城市對(duì)周邊水生态環境則是低影響的;

傳統城市建設會(huì)使地表徑流量大幅增加，海綿城市建設則保持地表徑流量不變。

海綿城市在應對(duì)洪澇等自然災害方面(miàn)具有良好(hǎo)“彈性”;海綿城市是一種(zhǒng)更先進(jìn)的城市建設理念

推行海綿城市建設在現階段具有重大意義

海綿城市建設能(néng)夠明顯改善城市内澇問題。傳統的土地開(kāi)發(fā)過(guò)程會(huì)對(duì)城市中大部分地面(miàn)進(jìn)行硬化，導緻城市下墊面(miàn)的透水性和滞水性顯著下降，從而使降雨中彙流過(guò)程發(fā)生變化。具體表現在短時(shí)間内地表徑流增大、洪峰流量增加，以及峰現時(shí)間提前等，使城市面(miàn)臨嚴峻内澇威脅。近年來，我國(guó)夏季城市内澇災害頻發(fā)，頻繁造成(chéng)人員傷亡和巨額經(jīng)濟損失。通過(guò)海綿城市建設，可以爲雨洪創造足夠的蓄洪空間并進(jìn)行資源化利用，有效緩解城市内澇問題。

傳統城市開(kāi)發(fā)造成(chéng)城市下墊面(miàn)透水性和滞水性下降

海綿城市作爲基礎設施建設投資，是緩解經(jīng)濟下行的有力支撐。目前經(jīng)濟持續下行，GDP增速降低是擺在中國(guó)經(jīng)濟面(miàn)前的一大問題。拉動經(jīng)濟的三駕馬車是投資、消費和出口，在老百姓消費欲望不強，出口不景氣的大背景下，投資無疑成(chéng)爲解決問題的突破口，被寄予厚望。海綿城市建設作爲基礎設施建設，既有足夠大的體量來承擔拉動經(jīng)濟增長(cháng)的任務，又符合生态文明建設的指導思想，是緩解經(jīng)濟下行壓力的最理想手段。

海綿城市建設可以提高城市生活質量，改善民生。近二十年的高速城市化建設中出現了諸多因急功近利産生的城市弊病，比如河流、湖泊和濕地被填埋占用、綠地面(miàn)積嚴重不足、城市景觀品味不高和黑臭水體問題等。通過(guò)海綿城市建設，可以增加城市水面(miàn)面(miàn)積和綠地率，豐富城市生态系統，增加生物多樣性，減少水質污染，從而切實改善老百姓的城市生活品質和質量，是城市生态文明建設的具體化。

相關政策高密度頒布，“四位一體”打造項目實施平台

自2013年12月，習近平在中央城鎮化工作會(huì)議上首次提出“海綿城市”之後(hòu)，這(zhè)一概念迅速走入人們的視野，并在政府，媒體和大衆當中持續發(fā)酵。與此同時(shí)，與海綿城市實施相關的政策高密度發(fā)布。随著(zhe)一系列“實質性”政策出台，以及第一批16個，第二批14個海綿城市建設試點名單公布，海綿城市概念已經(jīng)完成(chéng)“從抽象到具體”的演進(jìn)過(guò)程。相關政策已經(jīng)從“頂層方針”、“标準指南”、“财政支持”“地方政策”四個方面(miàn)，爲海綿城市項目實施打造了切實可行的平台和渠道(dào)。 

頂層方針爲綱領：國(guó)家最高領導人在高等級會(huì)議中多次強調海綿城市建設重要意義;2015年7月國(guó)務院辦公廳出台《推進(jìn)海綿城市建設的指導意見》。頂層方針持續爲各方參與者輸出信心。

标準指南做指導：住建部于2014年10月發(fā)布的《海綿城市建設技術指南》，2015年7月發(fā)布的《績效評價與考核辦法》，爲海綿城市建設給出了具體實施細節和建議，爲項目快速準确落實提供保障。

金融政策提供資金支持：2015年1月财政部、環境部、住建部發(fā)布通知，中央财政將(jiāng)對(duì)海綿城市試點城市給予專項資金補助，直轄市每年6億，省會(huì)每年5億，其他城市每年4億，一定3年，采用PPP模式達到一定比例，按補助基數獎勵10%;15年2月，16年4月，分兩(liǎng)批進(jìn)行評選，最終30個城市獲得試點資格。國(guó)開(kāi)行，農發(fā)行分别于15年12月和16年1月與住建部聯合發(fā)布通知，宣布對(duì)于海綿城市建設項目提供金融性支持。

地方政策出台，加速打通全局：目前已有安徽、上海、甘肅、安徽等15省市發(fā)布了海綿城市建設相關指導或實施意見;部分省級政府和地級市政府爲海綿城市項目建設提供專項财政補貼;與此同時(shí)省級海綿城市試點已經(jīng)在部分省份展開(kāi)。地方層面(miàn)海綿城市建設快速推進(jìn)，推進(jìn)力度空前。

試點城市項目陸續落地開(kāi)花，落實速度超出預期

試點城市項目已經(jīng)落地開(kāi)花，項目推進(jìn)速度超出預期。第一批16個試點城市已經(jīng)全部公布了海綿城市建設項目實施規劃，三年實施計劃試點區域總面(miàn)積爲435平方公裡(lǐ)，預計設臵建築與小區、道(dào)路與廣場、園林綠地、地下管網、水系整治等各類項目3159個，總投資865億元，每平方公裡(lǐ)平均投資約2億元，這(zhè)一數字高于之前住建部1~1.5億元的估算。

第一批試點城市的項目開(kāi)工率已達19%，完成(chéng)計劃投資21%。截止至2016年5月，已開(kāi)工建設并形成(chéng)實物工作量的項目593個，占項目數量的19%;完成(chéng)投資184億元，占規劃總投資額21%。部分已經(jīng)完成(chéng)的項目在緩解城市内澇、改善城市水環境、創新促進(jìn)産業發(fā)展、社會(huì)認可等方面(miàn)，已經(jīng)初見成(chéng)效，項目落地速度超出預期。

第一批海綿城市試點城市項目開(kāi)工率已達19%;第一批海綿城市試點城市已完成(chéng)投資21%

“十三五”末，海綿城市建設總投資將(jiāng)超萬億

《國(guó)務院辦公廳關于推進(jìn)海綿城市建設的指導意見》中提出“到2020年，城市建成(chéng)區20%以上的面(miàn)積達到目标要求;到2030年，城市建成(chéng)區80%以上的面(miàn)積達到目标要求。”根據國(guó)家統計局數據，2014年全國(guó)建成(chéng)區面(miàn)積爲49772.63平方公裡(lǐ)，按照年複合增長(cháng)率3%，到2020年全國(guó)建成(chéng)區面(miàn)積約爲59000平方公裡(lǐ)，到2030年建成(chéng)區面(miàn)積約爲80000平方公裡(lǐ)。按照住建部估計的海綿城市建設每平方公裡(lǐ)投資1-1.5億元測算，到2020年，總投資規模將(jiāng)達到11800-17700億，到2030年，總投資規模將(jiāng)達64000-96000億元。

行業龍頭企業將(jiāng)獲得先發(fā)優勢

海綿城市是一個新穎且綜合性較強的城市建設理念，目前的上市公司中并沒(méi)有一家完全内生于海綿城市概念的純粹企業，現在的受益企業均是以原主營業務爲突破口，從不同角度切入海綿城市建設領域。對(duì)産業鏈進(jìn)行梳理可以看出，“規劃設計”、“污水處理”、“設備建材”、“園林施工”和“環境監測”等是主要突破口。

“規劃設計”：總體規劃是指按照相關标準和規定對(duì)于項目建設的區塊功能(néng)，控制指标等方向(xiàng)性内容進(jìn)行确認;詳細設計是根據總體規劃的内容，确定具體實施方法。規劃設計類公司可從項目早期規劃階段介入，與政府方面(miàn)建立良好(hǎo)關系，在後(hòu)期競争中獲得先天優勢。

“污水處理”：海綿城市的主要目的是對(duì)雨洪進(jìn)行科學(xué)管理，建設過(guò)程中會(huì)涉及大量污水處理相關業務。污水處理相關标的可以快速完成(chéng)角色轉換，在海綿城市建設過(guò)程中獲益。 

“建材設備”：海綿城市建設過(guò)程中需要使用大量管材，水泵，水泥，以及新型建材如透水水泥，透水鋪裝等。相關企業將(jiāng)直接獲益。

“園林施工”：下沉式綠地、雨水花園、生态修複等措施將(jiāng)會(huì)在海綿城市建設中大量使用，因此，園林施工企業將(jiāng)在這(zhè)一過(guò)程中受益。

“環境監測”：海綿城市建設中很多理念與智慧環保重合度高，另外在項目後(hòu)期運維期間，環境監測系統也將(jiāng)發(fā)揮重要作用，這(zhè)爲環境監測類企業切入市場構築了渠道(dào)。

海綿城市建設産業鏈

海綿城市建設是綜合性很強的系統工程，整個項目實施過(guò)程涵蓋了從宏觀規劃，到中觀設計，再到微觀實施，以及後(hòu)期維護運營等諸多階段，同時(shí)涉及若幹專業，包括規劃、設計、設備、園林、水利、施工、監理、運維等。中央政府提出在項目實施過(guò)程中要秉承“體現連片效應，避免碎片化”的精神，整體考慮整體規劃，以到達降低平均成(chéng)本，節約資源，提高項目質量的目的。10億以上級别的大型綜合項目將(jiāng)成(chéng)爲海綿城市建設的主流方式，強大的資源整合能(néng)力是參與海綿城市項目競争的必要條件。

地方債務壓力突出，PPP模式成(chéng)必由之路

由于海綿城市項目具有較強的基礎設施建設屬性，這(zhè)類項目通常可以采用BT和PPP兩(liǎng)種(zhǒng)運作模式來實施。BT(Build-Transfer)即建設-移交模式，要求項目承包方在工程建設期内自行負責項目投資、融資和建設，工程竣工後(hòu)按合同約定將(jiāng)工程轉移交付給政府并獲得報酬支付。BT項目運作過(guò)程相對(duì)簡單，在政府資金充裕、支付能(néng)力有保障時(shí)往往采用這(zhè)種(zhǒng)方式。但是，在目前政府債務壓力較大，許多地區财政資金入不敷出的大背景下，以社會(huì)資本投資爲主、政府與社會(huì)資本共擔風險的PPP模式被推上曆史舞台。PPP公私合營模式將(jiāng)成(chéng)爲今後(hòu)海綿城市建設項目的主要模式。

地方政府債務壓力凸顯。截止至2015年底，全國(guó)地方政府負有償還(hái)責任債務餘額約15.6萬億，省均負債5042億元，江蘇、山東、浙江、廣東、遼甯、貴州、四川、北京、雲南、上海、河北、内蒙古、安徽、山西債務存量高于全國(guó)平均水平。而2014年我國(guó)全年地方财政收入約爲7.6萬億，地方政府債務壓力巨大。

地方政府債務壓力突出(單位，萬億);PPP模式考驗企業運營能(néng)力

海綿城市建設存在資金缺口。根據計算，在已經(jīng)公布的海綿城市規劃方案中，平均每平方公裡(lǐ)規劃投資約2億元，高于住建部估算的1-1.5億元投資;各市海綿城市建設三年預計總投資平均值爲66.4億元。雖然試點城市可獲得中央财政補貼12到18億元的中央财政補貼，但仍存有較大資金缺口，剩餘部分資金來源成(chéng)爲海綿城市建設項目能(néng)否順利落地推進(jìn)的關鍵。

政策發(fā)布鼓勵在海綿城市建設過(guò)程中采用PPP模式。《關于開(kāi)展中央财政支持海綿城市建設試點工作的通知》指出“中央财政對(duì)海綿城市建設試點給予專項資金補助，對(duì)采用PPP模式達到一定比例的，將(jiāng)按補助基數獎勵10%”;《關于推進(jìn)海綿城市建設的指導意見》強調“創新建設運營機制，建立政府與社會(huì)資本風險分擔、收益共享的合作機制，采取明晰經(jīng)營性收益權、政府購買服務、财政補貼等多種(zhǒng)形式，鼓勵社會(huì)資本參與海綿城市投資建設和運營管理”。

自上而下積極推進(jìn)PPP模式

PPP(Public-Private-Partnership)模式指的是政府與社會(huì)資本爲提供公共産品和服務而建立的公私合作模式，适用于規模較大、需求較穩定、長(cháng)期合作關系清晰的項目，比如醫院、供水、供電、環保工程和路橋建設等。近年來，PPP項目憑借自身優勢獲得了政府層面(miàn)青睐，相關政策密集出台，自上而下積極推進(jìn)。

海綿城市相關政策事(shì)件梳理

截止至5月31日，财政部全國(guó)PPP綜合信息平台項目庫中已經(jīng)儲備項目8644個，項目金額達104,156.83億元。相關項目主要分布在市政工程、交通運輸、安居工程、旅遊、環保等領域。

全國(guó)PPP項目庫中已經(jīng)儲備項目8644個，主要集中在基礎設施建設領域

在當前時(shí)代背景下，采用PPP模式進(jìn)行海綿城市項目建設具有以下優勢：

政府方：緩解财政壓力，借助PPP模式可以用較小的啓動資金完成(chéng)大規模項目建設;作爲SPV公司股東，可以在項目全周期内把控項目質量;招标過(guò)程中更注重供應商綜合實力，避免了BT模式中供應商追求低價中标，施工過(guò)程中偷工減料降低工程質量的問題。

社會(huì)資本方：作爲SPV公司股東，項目建設期可以獲得更穩定的項目建設款項支付，避免了BT模式中常見的工程款項拖欠問題;PPP項目體量比較大，參與大型項目可大幅度增加公司營業收入，加速公司業績成(chéng)長(cháng)，提高公司管理水平。

金融機構：好(hǎo)的PPP項目可以爲其帶來穩定收益。

運營期盈利模式是關鍵

由于部分海綿城市項目具有外部性特征，社會(huì)資本方對(duì)項目收益落實存有疑慮，擔心出現政府違約或無法兌現收益承諾等問題，這(zhè)給海綿城市PPP項目推進(jìn)帶來一定阻力。因此，盈利模式确認成(chéng)爲解決問題的關鍵一環。 

在PPP項目過(guò)程中，若將(jiāng)項目驗收視爲分水嶺，整個項目可分爲建設和運營兩(liǎng)個階段。建設階段項目運行脈絡清晰，隻要控制好(hǎo)融資成(chéng)本，社會(huì)資本方就(jiù)可以獲得穩定收益;但運營階段卻始終存在著(zhe)誰來付費和怎樣付費的問題。 

根據财政部印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》，PPP項目付費方式分爲三種(zhǒng)：

使用者付費：由最終消費用戶直接付費購買公共産品和服務，适用于污水處理廠等在未來較長(cháng)時(shí)間内有穩定收益的項目; 

政府付費：指政府直接付費購買公共産品和服務，适用于景觀改造、河道(dào)清理等純外部性特征明顯，沒(méi)有或者很難取得穩定收益的項目;

可行性缺口補助：是指使用者付費不足以滿足社會(huì)資本或項目公司成(chéng)本回收和合理回報，而由政府以财政補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式，給予社會(huì)資本或項目公司的經(jīng)濟補助。

消費者付費項目由于其穩定收益，對(duì)社會(huì)資本方來說(shuō)，是最理想的優質PPP項目;而對(duì)于公益性較強的政府付費項目，社會(huì)資本方往往會(huì)由于擔心出現政府支付違約等問題，而存有顧慮，這(zhè)也是目前PPP項目推行的最大障礙。

結合國(guó)外曆史經(jīng)驗以及我國(guó)相關政策，這(zhè)一問題的解決或將(jiāng)遵循以下路徑：

短期：政府方需要加強對(duì)PPP項目的入庫審核，杜絕不具備支付能(néng)力的“假PPP”項目，以提升政府信用聲譽和社會(huì)資本方信心; 

中期：采用將(jiāng)使用者付費項目與政府付費項目打包招标，或者通過(guò)人大審議將(jiāng)政府付費納入财政預算等方式對(duì)社會(huì)資本方，保障項目落地; 

長(cháng)期：從頂層設計層面(miàn)出台相應法律，約束雙方權利義務，最終目的是建立政府方和社會(huì)資本方的互信合作關系;借鑒國(guó)外經(jīng)驗，通過(guò)征收“雨水稅”等方式將(jiāng)外部性問題内部化。

（來源：步時(shí)投資微信）